黄锦鹏：NDC3.0目标下有序推进中国碳市场金融化国际化：认识、挑战与对策

今年是《巴黎协定》签署十周年。该协定为全球气候治理与各国气候政策开辟了新路径，推动了国家层面气候治理方式的创新与广泛采纳。特别是协定第六条所建立的国际碳市场机制，允许缔约方通过跨境碳交易开展减排指标合作，共同实现国家自主贡献减排目标（NDC），从而为全球碳减排合作构建了统一的国际市场框架。近期在巴西贝仑举行的《联合国气候变化框架公约》第三十次缔约方大会（COP30）发布了“从巴库到贝伦通向1.3万亿路线图”，用于支持发展中国家实现减排目标，其中碳金融成为主流融资来源。2025年11月3日，中国正式向联合国提交2035年NDC，这一目标充分彰显了中国负责任大国担当，为全球气候治理注入强大信心与动力，也为我国碳市场“十五五”“十六五”持续发展指明了方向。与前两轮NDC相比，NDC3.0目标实现了关键突破，即首次将甲烷、氧化亚氮等非二氧化碳温室气体纳入管控范围，标志着中国从相对减排迈向全经济范围的绝对减排。

（来源：中能传媒研究院  作者：黄锦鹏  湖北经济学院低碳经济学院、碳排放权交易省部共建协同创新中心）

为实现NDC3.0目标，在市场机制方面，当前我国已初步建立了以全国碳排放权交易市场（强制碳市场，简称“全国碳市场”）与全国温室气体自愿减排交易碳市场（自愿碳市场，简称“CCER市场”）为核心的碳市场体系，其中全国碳市场成为全球覆盖排放量规模最大的碳市场，在现有电力、钢铁、水泥、铝冶炼行业基础上，还将纳入石化、化工、造纸、航空等行业。预计到2035年，全国碳市场将覆盖中国碳排放总量的80%以上。2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（以下简称“《意见》”），明确了“十五五”时期全国碳市场建设目标、主要任务等。其中，《意见》提出要开放金融机构入市、引入碳金融产品、CCER国际履约等，为全国碳市场金融化、国际化提供了政策指引。与欧盟、美国加州、新西兰等国际成熟碳市场相比，中国碳市场金融化、国际化属性较弱，在推动国内碳市场价格发现、激励低成本减排，提升国际碳市场规则制定权等方面的支撑力度不足。如何立足国情，有序推进全国碳市场金融化、国际化已成为全国碳市场深化发展的关键问题。

一    对中国碳市场金融化、国际化的认识

（一）碳市场金融化与碳市场作为控制温室气体排放政策工具的基本定位不冲突

碳市场作为控制温室气体排放政策工具的原理是通过总量控制与交易体现碳排放权的稀缺性和市场价值，通过碳价格机制让不同减排成本的市场主体选择最低成本的减排方式，从而以低成本实现全社会温室气体减排目标。其核心是能否形成有效的碳定价机制，而碳价的形成和发现需要碳市场具备充足的流动性，在碳市场中引入金融活动可以有效激发碳市场活力。

碳市场金融化不是为了金融化而金融化，而是通过在市场主体中引入金融机构以扩展交易主体、在交易产品中引入碳金融产品以提升市场活力、在企业碳资产管理中引入碳金融服务以盘活碳资产、拓宽企业投融资渠道等方式进一步强化碳市场的金融属性，提升碳市场流动性，推动碳市场更好更快地发现均衡碳价格。

因此，碳市场金融化不仅与碳市场作为控制温室气体排放政策工具的基本定位不冲突，且本质上碳市场金融化是为了完善碳定价机制，让碳市场更好地发挥减排功能。

（二）碳市场国际化是为了更好地应对当前及未来的国际碳规则不确定性

当前，一些国家通过实施强制或自愿的碳排放管理机制，将国际碳规则异化为新型贸易壁垒，如欧洲的电池法案、法国的光伏产品碳足迹评价、欧盟的碳边境调节机制（CBAM）。其中，以CBAM为代表的碳贸易壁垒为全球碳规则的制定带来了较大的不确定性。CBAM本质上是欧盟碳市场在国际贸易领域的延伸，从2026年起，CBAM将正式生效，对中国而言，应对CBAM的务实举措是加快全国碳市场建设、推动CCER国际化。

一方面，加快全国碳市场建设，将CBAM涉及的行业加快纳入全国碳市场，同时，通过健全全国碳市场制度设计、提升碳市场活力等方式着力提升碳价，为中欧双边贸易谈判提供对等反制的筹码。另一方面，积极参与《巴黎协定》碳市场规则制定，推动CCER国际互认，提高CCER国际认可度，有效降低出口企业的贸易成本。

（三）碳市场金融化、国际化的根本目的是为了推动建设更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场

碳市场金融化是中国碳市场从试点区域分割走向全国统一、从建立制度体系到完善市场机制的必由之路。金融作为更加有效的资源配置方式，可以为碳市场发展提供减排资金和风险管理工具。

一方面，碳配额托管、碳现货远期、碳基金等交易类碳金融产品或服务能够有效刺激交易需求，提升碳市场流动性，增强碳市场的价格发现功能，有助于完善碳定价机制，加快形成有效碳市场；另一方面，碳质押贷款、碳配额回购、碳债券等融资类碳金融产品或服务不仅能够帮助市场主体盘活碳配额、CCER等碳资产，拓宽企业投融资渠道，减轻企业履约成本，还能吸引更多社会资金进入碳市场，缓解企业低碳转型和减排资金压力，形成以碳市场为核心场景的气候投融资模式。

碳市场国际化则是中国碳市场积极融入全球碳市场框架，参与国际碳市场规则制定，提升话语权和规则制定权的必然选择。

中国碳市场不是孤立存在的，从2011年中国启动碳交易试点建设开始就持续从欧盟、美国加州等碳市场汲取经验和教训，随着中国碳市场由试点走向全国统一，中国建立碳市场的过程和经验也通过南南合作、“一带一路”等国际合作机制分享给广大发展中国家和新兴经济体，为实现《巴黎协定》第六条建立和推广国际碳市场机制作出中国贡献，也为中国与其他国家进行碳市场链接奠定了良好的基础。

当前中国碳市场覆盖碳排放规模位居全球第一，但是在交易量、交易额、碳价格等市场指标方面与欧盟、美国加州等国外碳市场还有较大差距，探索跨境碳交易、推动CCER国际互认等国际化举措不仅有助于扩大市场容量，推动中国碳价在更广泛的市场主体中获得认可，更有助于提升中国碳市场的国际影响力。

二    中国碳市场金融化、国际化的现实基础与主要挑战

从2011年开始，中国碳市场经历了十年试点探索期和近五年的全国碳市场建设期，包含强制碳市场与自愿碳市场的中国碳市场已成为加快经济社会发展全面绿色转型的重要政策工具。经过十五年的探索和发展，中国碳市场初步建立了较为完备的制度体系、行业覆盖范围首次扩大、市场活力进一步提升、基础设施不断完善、重启后的CCER市场稳步发展、数据质量管理持续加强，全国碳市场发展成效持续显现，这为推进中国碳市场金融化、国际化奠定了坚实的发展基础。但是，目前中国碳市场的金融化、国际化水平仍处于较为初级的发展阶段，金融化、国际化面临较大挑战。

（一）全国碳市场定价机制仍需完善，金融化、国际化的市场基础薄弱

碳市场金融化国际化的前提是有一个制度完善、规则透明、价格合理、信用健全的碳市场，其中一个完善的碳定价机制尤为重要。当前全国碳市场的定价机制仍处于建设完善阶段，定价机制还不健全，无法为金融化、国际化提供稳定清晰的价格信号。主要表现在：

1.市场流动性有所提升，但潮汐现象明显

如下图所示，从第一个履约周期到第四个履约周期，非履约期（以每年1—8月为例）的日均成交量有显著增加，说明随着全国碳市场建设深化，市场流动性有所提升，但从前三个履约周期来看，年度交易均集中在每年9—12月的履约期，呈现出“非履约期交易量断崖式下降、履约期交易量井喷式上升”的潮汐现象，且每个履约周期均出现交易中断的非连续交易，这与目前全国碳市场仅覆盖电力行业、交易主体单一、企业碳交易意识和能力不足等因素有关，这些都不利于碳价的有效形成。

（资料来源：《全国碳市场发展报告（2025）》）

图   全国碳市场交易情况（截至2025年8月底）

2.碳价格有波动，但整体偏低，且近期与CCER价格倒挂

如图1所示，在前三个履约周期，全国碳市场碳价呈现稳定上升态势，2024年11月13日达到历年峰值105.65元/吨，此后开始下滑，2025年8月底碳价下滑至69.3元/吨，受政策因素影响，全国碳市场碳价持续下降至2025年11月6日的52.49元/吨，而同期CCER的价格为80～100元/吨（如图2所示），全国碳市场碳价格与CCER价格出现了较长时间的价格倒挂现象，颠覆了以往CCER价格低于碳价格的认知。与国际碳市场相比，2024年全国碳市场交易均价约13美元/吨，低于同期欧盟碳市场70美元/吨、美国加州碳市场35美元/吨。全国碳市场单一的交易主体无法刺激有效的交易需求，企业刚性的履约需求无法体现配额的稀缺性，强制配额结转、新扩围行业的履约豁免等政策加剧了全国碳市场供求失衡，导致碳价格持续下降，进一步削弱了全国碳市场的价格激励作用。

（二）全国碳市场相关政策仍需突破，金融化、国际化的制度条件受限

1.金融机构开户不易

目前全国碳市场仅对电力、钢铁、水泥、铝冶炼等控排企业开放交易，尚未对银行、券商、基金等金融机构开放。虽然国内已有十余家券商获得证监会的原则性许可，可以用自营资金参与交易，但尚未获得生态环境主管部门的批准开通交易账户，依然无法实际参与全国碳市场交易活动。

2.衍生品交易限制

根据欧盟等国际成熟碳市场经验，碳期货等碳金融衍生品是主要交易产品，不仅有助于碳市场价格发现，更是碳市场重要的风险管理工具。虽然《意见》对碳质押贷款、碳回购等碳金融产品持开放态度，但将碳期货、碳期权等衍生品排除在外。

3.跨境碳交易与CCER国际化受限

当前中国碳市场国际合作主要围绕碳市场机制设计、市场监管、能力建设等开展双多边交流对话、实施国际合作项目、参与国际谈判等方式进行，在跨境碳交易与CCER国际化等方面还未有实质性进展，面临政策和制度限制。

（三）碳金融产品及服务标准化程度不高，融资规模较小、可持续能力不足

中国目前的碳金融产品及服务主要在地方区域碳市场，从2014年开始，各试点碳市场开展了碳质押贷款、碳配额托管、碳回购、碳基金、碳债券等碳金融创新活动，为全国碳市场金融化进行了有益探索，但由于这些产品或服务大多数是非标准化的，无法广泛复制和推广应用。同时由于金融机构对碳市场政策不确定、碳价不稳定、强制履约等方面的担忧，导致总体融资规模较小，多数碳金融产品除了首发和宣传效应外，可持续发展的能力不足。

三    中国碳市场金融化、国际化的对策建议

（一）锚定碳定价机制，完善碳市场顶层设计，夯实制度和市场基础

有效的碳定价机制是中国碳市场金融化、国际化的前提和基础，因此完善中国碳市场顶层设计要围绕加快形成和优化碳定价机制来进行。

一是加快建设全国碳市场，稳步扩大行业覆盖范围，到2027年基本覆盖工业领域主要行业，探索将建筑、交通等非工业领域重点排放单位纳入全国碳市场；逐步实施配额总量控制，在配额分配方案中设置明确的配额总量和总量结构；稳妥推行配额有偿分配，在电力等行业率先探索免费与有偿相结合的配额分配方式，逐步提高有偿分配比例；适度从紧分配配额，收紧各行业分配基准值，提升配额的稀缺性，推动形成有效碳价格。

二是着力提升市场活力，持续扩大交易主体规模及类型，加快将符合条件的机构和个人纳入全国碳市场，丰富交易主体规模和结构；逐步丰富交易产品，将区域试点碳市场中较为成熟的碳质押贷款、碳配额回购、碳配额托管、碳现货远期等交易类、融资类碳金融产品逐步纳入全国碳市场；全面强化交易监管和风险防控，依托全国注册登记结算系统、交易系统、碳排放管理平台等基础设施对日常交易行为、重点交易主体、企业数据质量等进行全天候监管，有效规避潜在风险。

三是加强数据质量全过程管理，进一步健全MRV（监测、报告与核查）体系，及时更新优化全国碳市场覆盖重点行业的排放核算指南；不断加强数据质量日常监管和监督检查，严格执行《条例》中关于数据造假的处罚规定，以罚促改，最终对数据造假意识和行为形成有效威慑；全面强化年度重点排放单位名录管理，持续提升企业碳排放统计核算能力和内部碳管理水平。

四是强化第三方技术服务机构监管，国家生态环境主管部门应联合市场监督管理部门尽快将全国碳市场核查机构纳入认证机构资质管理，探索开展核查机构、第三方咨询机构、检测机构等技术服务机构信用管理，建立黑白名单制度，纳入动态管理。

（二）加强研究支撑和风险管理，构建碳金融市场生态，有序推进碳市场金融化

目前，中国碳市场已初步具备了发展碳金融的基础条件，但碳市场金融化需要与全国碳市场建设同频共振、有序推进。

一是加强研究支撑和风险管理，有序推进碳金融产品和服务创新。根据《意见》中关于全国碳市场建设的目标和任务，研判不同类型碳金融产品和服务逐步引入全国碳市场的时机和规模，结合风险管控和区域试点碳市场碳金融产品成熟度，可以按照“支持类—融资类—交易类”的顺序逐步放开碳金融产品，同时在各类碳金融产品中加强研究支撑，优先推出标准化程度较高、风险较小、引流效果较好的碳金融产品，再逐步扩大规模和种类。

二是强化政策支撑与标准引领。政策层面，在《意见》基础上出台明确支持碳市场金融化的具体举措，包括碳市场金融化的参与主体、产品类型、实施路径、时间表等，为碳市场金融化提供明确的政策指引；在标准方面，在前期证监会出台的《碳金融产品》行业标准的基础上，进一步优化碳配额质押贷款、碳配额回购、碳配额托管、碳现货远期等成熟产品的标准化程度，使之成为标准化碳金融产品，提升碳金融产品的透明度和互通性。

三是协同发力，构建碳金融市场生态。积极释放交易平台、市场参与主体，中介服务机构等的市场活力，形成稳定可持续的市场预期，拓宽碳金融生态圈，延伸到下游产业的低碳技术研发、推广、交易、商业化应用、产业化等领域，构建碳金融产业链和生态圈；积极引导银行、证券、保险、基金等金融机构开展碳金融产品和服务创新活动，同时，着力培育本土碳金融机构，如碳减排项目开发机构、碳咨询机构、碳核证机构等，打造本土生态和业态。

（三）探索跨境碳交易，加快CCER高质量供给，推动碳市场国际互认

一是突破政策壁垒，探索跨境碳交易。一方面在风险可控的前提下，允许符合条件的境外投资机构在香港、澳门等地开设离岸人民币账户，参与全国碳市场及区域试点碳市场交易，包括配额交易及CCER交易等，吸引境外资金入市，活跃碳市场；另一方面，引导国内投资机构、面临绿色贸易壁垒的出口企业等积极参与欧盟等国际碳市场交易。

二是积极发展CCER市场，加快CCER高质量供给。优化CCER方法学体系，加快推出更多减排效果好、社会效益强、受众面广、门槛相对适中的方法学类型，从源头上加快CCER供给数量；强化减排项目开发和实施管理，尤其是加强项目认证和减排量核查两个关键环节的技术审核和过程监督，有效提升CCER供给质量；积极拓展CCER应用场景，特别是推动CCER获得欧盟CBAM、国际航空碳抵销和减排计划（CORSIA）、国际海事组织全球排放定价机制等国际减排机制认可，推动CCER国际互认。

三是加强碳市场国际交流与合作，推动碳市场国际互认。一方面，通过南南合作、“一带一路”、金砖国家、上合组织等国际多边交流平台加强对外宣传和能力建设，向发展中国家和新兴经济体输出中国碳市场建设经验；另一方面，加强与欧盟、美国加州等国际主流碳市场的对话交流，积极推动减排技术、监测方法、核算标准、排放数据等国际互认，在《巴黎协定》框架下积极参与国际碳市场规则的谈判，通过建设和完善中国碳市场参与和引领相关规则的制定和实施。